Nuove figure in ambito sanitario: quale legittimità per l’Assistente Infermiere?

A distanza di circa nove mesi dall’Accordo tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, del 3 ottobre 2024, mediante il quale veniva istituito il profilo dell’Assistente infermiere, vi sono ancora quesiti senza risposte ed incognite relative alle responsabilità giuridiche, alle quali non è stata posta la giusta considerazione.

I quesiti riguardano le competenze, di cui all’Allegato 1 all’Accordo tra il Governo, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano, del 3 ottobre 2024, che alla pseudo figura dell’Assistente “infermiere” sono state attribuite.

Per brevità dello scritto si considerano due delle diverse criticità che emergono dall’analisi del predetto Allegato1:

• rilevare, registrare e segnalare sede, caratteristiche e grado del dolore, applicando scale di valutazione validate anche in assistiti con problematiche comportamentali e comunicative.

Attività attribuita all’Assistente “infermiere” nonostante l’art. 7, comma 1 della Legge 15 marzo 2010, n.38, rubricata come “Disposizioni per garantire l’accesso alle cure palliative e alla terapia del dolore”, dispone che, all’interno della cartella clinica del paziente, nelle sezioni medica e infermieristica, devono essere riportate le caratteristiche del dolore, la sua evoluzione nel corso del ricovero, le tecniche antalgiche e i farmaci utilizzati con i relativi dosaggi ivi compreso il risultato antalgico conseguito.

È apodittico che tali competenze siano attribuite a figure esperte e competenti come i Professionisti Infermieri e Medici, su cui ricadranno eventuali responsabilità in merito alla rilevazione, valutazione, gestione e terapia del dolore. Per corroborare quanto anzidetto e per riflettere sulla complessità circa la valutazione, gestione e terapia del dolore, basterebbe semplicemente considerare quanto disposto dall’art. 8, comma 1, della L. n.38/2010, il quale prevede l’istituzione di Master in Cure palliative e nella terapia del dolore. Quindi, attribuendo le sopra citate attività all’Assistente “infermiere” si chiede ai Professionisti Infermieri, e non solo, di accollarsi delle responsabilità giuridiche, amministrative e codicistiche, per eventuali errori commessi da questa figura, il cui percorso formativo, ricordiamo, consta di complessive 500 ore, di cui solo 200 ore dedicate alla teoria, 280 ore dedicate al tirocinio e 20 ore alle esercitazioni/simulazioni e sarà svolto prevalentemente presso enti privati accreditati dalle Regioni e Province autonome.

Relativamente alla responsabilità codicistica, è d’uopo considerare, quanto dispone l’art. 25, rubricato “Dolore”, del nuovo Codice Deontologico delle professioni infermieristiche, entrato in vigore il 22 marzo 2025: “L’infermiere previene, rileva e documenta il dolore della persona assistita durante il percorso di cura. Si adopera per la gestione del dolore e dei sintomi a esso correlati, applicando le linee guida, le raccomandazioni e le buone pratiche clinico-assistenziali, nel rispetto delle volontà della persona stessa”.

È ormai indiscutibile che l’infermiere professionista sia il diretto responsabile di tutte le attività legate alla prevenzione, rilevazione, documentazione e gestione del dolore, così come dei sintomi correlati. Questo deve avvenire nel rispetto delle linee guida, delle buone pratiche assistenziali e delle raccomandazioni specifiche.

Tuttavia, nonostante quanto stabilito dall’articolo 25 del nuovo Codice Deontologico delle Professioni Infermieristiche, sembra “possibile” che anche l’Assistente “infermiere” possa svolgere alcune attività relative alla rilevazione del dolore, utilizzando apposite scale di valutazione. Questo avviene pur essendo noto che alcune di queste scale, pur validate, sono dipendenti dall’operatore. Inoltre, tale attività può includere la registrazione della sede, delle caratteristiche e dell’intensità del dolore, anche nei pazienti con difficoltà comportamentali o comunicative.

• la somministrazione, previa valutazione dell’Infermiere delle condizioni clinico-assistenziali e dietro la sua supervisione, di farmaci per via intramuscolare e sottocutanea e, ancora, in situazioni di stabilità clinica e trattamenti cronici, preparare e far assumere farmaci per via enterale o attraverso accessi enterali stabilizzati.

Come se le condizioni cliniche di un soggetto, anche se stazionarie, non possano subire un repentino peggioramento, senza eclatanti manifestazioni o chiari segni e/o sintomi.

In entrambi i casi esposti, e non solo, occorre considerare la legittimità delle competenze attribuite all’Assistente “infermiere”, visto che, in primo luogo per l’espletamento delle attività di cura, assistenza, prevenzione e riabilitazione, è necessario un titolo abilitante rilasciato dallo stato, così come sancito dall’art.1, comma 1, della Legge 1 febbraio 2006, n.43 “Sono professioni sanitarie infermieristiche, ostetrica, riabilitative, tecnico-sanitarie e della prevenzione, quelle previste ai sensi della legge 10 agosto 2000, n. 251, e dal decreto del Ministro della Sanità 29 marzo 2001, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 118 del 23 maggio 2001, i cui operatori svolgono, in forza di un titolo abilitante rilasciato dallo Stato, attività di prevenzione, assistenza, cura o riabilitazione”.

In secondo luogo, il comma 2 dell’art. 1 della Legge n. 43/2006 stabilisce che le Regioni possono individuare e formare profili di operatori di interesse sanitario, a condizione che non siano riconducibili alle professioni sanitarie già regolamentate.

A questo punto, è inevitabile porsi una domanda: L’istituzione di un profilo come quello dell’Assistente “infermiere”, al quale vengono affidate prestazioni tipiche del professionista infermiere, non equivale forse a creare una figura che, di fatto, rientra nell’ambito della professione infermieristica?

Di conseguenza, alla luce di quanto disposto dall’art. 1, comma 2, della Legge n. 43/2006, ci si chiede: La figura dell’Assistente infermiere, così configurata, è davvero legittima? O rappresenta piuttosto un’invasione di campo rispetto a una professione sanitaria già definita per legge e regolata da un proprio profilo professionale, un percorso formativo universitario e un ordine professionale?

Secondo quanto espresso dalla Dott.ssa Carmela Rozza, Consigliera regionale della Lombardia, durante il suo intervento di apertura al V° Congresso APSILEF, tenutosi a Torino il 28-29 marzo, sarebbe opportuno rivedere, innanzitutto, la denominazione della nuova figura dell’Assistente “infermiere”, attualmente oggetto di discussione all’interno di un gruppo di lavoro istituito presso la Commissione Sanità della Regione Lombardia, incaricato di proporre emendamenti all’Accordo in questione. La Dott.ssa Rozza ha evidenziato che tale denominazione risulta eccessivamente sovrapponibile a quella dell’Infermiere, così come le mansioni previste per questo nuovo profilo, che appaiono in molti casi analoghe a quelle di competenza esclusiva del professionista infermiere, pur in assenza delle adeguate competenze e del titolo abilitante previsto dalla normativa vigente. Ha inoltre sottolineato che le eventuali responsabilità derivanti dalle attività svolte da tale figura ricadrebbero comunque sul professionista infermiere, creando un serio problema sotto il profilo giuridico, deontologico e della sicurezza delle cure. In conclusione, la Dott.ssa Rozza ha auspicato che, qualora si decidesse di procedere con la formazione di questa figura, tale percorso venga affidato alle Facoltà di Infermieristica delle Università, al fine di garantire una formazione qualificata, coerente con gli standard accademici e rispettosa dei profili professionali già regolamentati.

Le incognite da considerare riguardano il fatto che, non essendo la figura dell’Assistente “infermiere” riconosciuta tra le professioni sanitarie, come già chiarito, non è possibile applicare a tale figura la disciplina prevista dalla Legge 8 marzo 2017, n. 24, nota come Legge Gelli-Bianco. Tale esclusione comporta interrogativi rilevanti circa la natura e l’estensione della responsabilità giuridica che potrebbe ricadere su questa figura nel momento in cui si trovi ad espletare prestazioni sanitarie che, per legge, sono attribuite ai professionisti sanitari abilitati.

La questione è stata sollevata anche dal già Onorevole Dott. Federico Gelli, nel suo intervento di apertura al V° Congresso APSILEF, il quale ha ribadito l’inapplicabilità della Legge n. 24/2017 agli Assistenti “infermieri”, in quanto non appartenenti alla categoria degli esercenti le professioni sanitarie, ai quali la norma è espressamente rivolta. Il Dott. Gelli ha sottolineato l’urgenza di valutare con attenzione quale regime di responsabilità civile, penale o disciplinare, possa essere correttamente attribuito a tali figure, nel caso in cui vengano chiamate a svolgere attività che implichino competenze clinico-assistenziali, senza tuttavia godere delle tutele normative e assicurative riservate ai professionisti sanitari regolamentati.

Ulteriore elemento di criticità è rappresentato dal possibile configurarsi del reato di esercizio abusivo della professione sanitaria, disciplinato dall’art. 348 del Codice penale, il quale punisce chiunque eserciti una professione per la quale è richiesta una speciale abilitazione dello Stato, senza averne titolo. Nel caso in cui la figura dell’Assistente “infermiere” venga impiegata nello svolgimento di atti tipici e riservati alla professione infermieristica, come la valutazione clinica del paziente, l’applicazione di scale di misurazione del dolore, o l’attuazione di interventi assistenziali complessi, senza possedere un titolo abilitante riconosciuto, si potrebbe ipotizzare una violazione dell’art. 348 c.p., con possibili implicazioni penali non solo per l’operatore, ma anche per il datore di lavoro o l’organizzazione che ne consenta o ne favorisca l’attività.

Tale rischio assume particolare rilevanza alla luce della giurisprudenza più recente, che ha più volte ribadito che la natura formale del titolo abilitante è elemento imprescindibile per l’esercizio legittimo di una professione sanitaria. In questo contesto, l’adozione di profili ibridi o non regolamentati, che svolgano mansioni sanitarie senza il corrispettivo riconoscimento giuridico, espone le strutture sanitarie a gravi responsabilità sotto il profilo civile, penale e amministrativo.

Proseguendo nella disamina, una rilevante criticità giuridica riguarda l’impiego dell’Assistente “infermiere” in assenza del Professionista Infermiere, una situazione che potrebbe verosimilmente verificarsi, in particolare all’interno di strutture sanitarie private e/o pubbliche, come le RSA (Residenze Sanitarie Assistenziali) e i CSA (Centri Servizi Anziani), comunemente noti come case di riposo. In tali contesti, soprattutto durante i turni notturni, in cui non è sempre garantita la presenza dell’Infermiere, vi è il concreto rischio che agli Assistenti “infermieri” vengano affidate prestazioni sanitarie che, per legge, devono essere eseguite esclusivamente da personale infermieristico abilitato, come ad esempio la somministrazione di farmaci, attività che, in assenza del coordinamento, supervisione o presenza effettiva del Professionista Infermiere, non può in alcun modo considerarsi legittima. In tali casi, l’eventuale esecuzione autonoma di atti sanitari da parte dell’Assistente “infermiere” si configurerebbe nel già menzionato esercizio abusivo della professione sanitaria, ai sensi dell’art. 348 del Codice penale, con potenziali responsabilità penali sia per l’operatore, sia per la direzione sanitaria o la struttura che abbia consentito, tollerato o favorito tale condotta. Tale impostazione trova conferma anche nel DM 14 settembre 1994, n. 739, che, all’art. 1, comma 3, lettera d), attribuisce espressamente al Professionista Infermiere la responsabilità della corretta applicazione delle prescrizioni diagnostico-terapeutiche. Ne consegue che tali attività non possono essere delegate o trasferite a figure prive di titolo abilitante, né in contesti emergenziali, né in assenza temporanea dell’Infermiere. L’affidamento all’Assistente “infermiere” di attività proprie del profilo professionale infermieristico, specie in autonomia e senza supervisione diretta, costituirebbe dunque una violazione grave della normativa vigente, con implicazioni penali (art. 348 c.p.), civilistiche (per responsabilità verso il paziente) e amministrative (per l’accreditamento e l’autorizzazione delle strutture sanitarie coinvolte).

Alla luce di quanto sopra, si impone una riflessione urgente e approfondita sulle ricadute giuridiche e organizzative derivanti dall’introduzione e dall’operatività di profili non riconosciuti come professioni sanitarie, il cui impiego rischia di generare confusione nei ruoli, aumento del contenzioso e compromissione della sicurezza delle cure.

Per proseguire nel rappresentare con chiarezza le caratteristiche previste per questa neonata figura che si vorrebbe inserire nel contesto sanitario, durante il recente Congresso Nazionale del vertice delle Professioni Infermieristiche, svoltosi a Rimini nel marzo scorso, sono state presentate alcune relazioni in cui viene descritta una figura denominata “Nurse Assistant”. Tale figura, secondo le esposizioni congressuali, dovrebbe essere formata attraverso un percorso universitario annuale, ma risulta tuttora priva di un chiaro inquadramento giuridico e di riferimenti normativi coerenti con l’attuale sistema delle professioni sanitarie regolamentate.

È evidente, sebbene in questa sede siano state affrontate solo alcune delle criticità più rilevanti, che l’Accordo istitutivo della figura dell’Assistente “infermiere” necessita di un profondo riesame ed emendamento.

Tale processo dovrebbe essere condotto con il coinvolgimento diretto di esperti in ambito giuridico e delle Associazioni tecnico-scientifiche appartenenti alla comunità infermieristica, così da garantire il rispetto della normativa vigente, la tutela della professione infermieristica e, soprattutto, la sicurezza e la qualità dell’assistenza offerta al cittadino.